（香港）特區政府只對日本4個縣發出黑色外遊警示，對日本其他地方的警示是紅色。這是一個失誤，暴露了制度的結構性問題。

暴露制度結構性問題

保安局的外遊警示制度2009年開始使用，直接導因是2008年的泰國包機事件。當時筆者是包機事件的批評者之一，事後喜見制度落實，對政府回應危機的誠意感欣慰。問題是制度實行後，似乎誤解了“警示”和“報告”之別。保安局的風險評估是針對“風險的性質、程度及持續性”，這些都屬技術層面，所以保安局長說“根據專家意見，東京的輻射水平連照一張X光片的水平也不及，對健康影響不大，維持紅色警示是合適”。

然而一項國際危機管理研究常考慮的因素被上述公式完全忽略，即“不可測性”。筆者在清華大學訪研期間，曾參與它跟瑞典國防大學合作的應急管理項目，常聽同僚談起“風險”（risk）和“不可測性”（uncertainty）的分野：我們可評估到菲律賓旅遊有高風險，但菲律賓局勢是可測的，不大可能在一週內出現革命或災難。目前日本的不可測性卻極高，輻射危機可能解決，但也可能急速惡化，強烈餘震也可能出現。處理警示的官員昨晚對筆者說“必須看數據，不能憑感覺”，但美法俄等國的處理不是憑感覺的，從他們的動作，可見發生災難的可能性絕對存在。

只看數據
忽略“不可測性”

筆者向一位曾在美國政府處理東亞事務的朋友請教，他說美國的警示比日本的嚴重得多，因為“美國政府毋須處理日本社會的反應，可作出純科學判斷”。這正是警報的根本：哪怕最壞情況出現的可能性只有10%，預警都應為那10%作準備，保安局卻只負責轉述那90%的報導。各國假定最壞情況是不能拯救的，特區政府則相信最壞情況出現再派包機還不遲。

這制度的對象究竟是香港遊客，還是海外公民？理論上，制度是評估“前往海外時可能面對的人身安全風險”，特別包括“是否針對旅客”，但政府消息人士透露，不發黑色警示是要“考慮給予當地港人彈性”、“倘一刀切向東京發出黑警，反而可能令前線機組人員不願到東京，影響航班運作”，說明在日長期居住的港人、乃至機組人員，也被一併考慮。然而這些風險屬不同屬性，“遊客警示”和“撤僑”完全可分開處理；何況菲律賓被香港黑色示警，卻沒有聽說政府要把在那裡工作的周澄接回來。就是兩者一併考慮，也很少已部署撤僑的國家（不少僑民有必要工作），只叫人“如非必要避免前往”。特區政府的思維有點特別。

保安局判斷“頗隨機”

不談日本案例，保安局的其他判斷也頗隨機。目前和日本同獲紅色警示的國家包括黎巴嫩，“因有持續大型示威遊行和暴力衝突而發出”。當地的危機是政府倒台，群眾遊行：這自然有風險，但類似狀態在不少名單內的“零警示國家”也有。例如斐濟是澳紐居民熱門旅遊點，但他們都知道斐濟近年政局動盪，軍人政變後廢除憲法、推遲選舉，備受國際壓力，危機隨時爆發。在美國政府的旅遊警報，奧巴馬的祖家肯尼亞榜上有名，因那裡出現過綁架、內亂。在香港的名單，他們都是安全的，反而被不少指數列為中東最穩定的國家卡塔爾卻得到黃色警示——大概因為那裡剛有零星遊行，而且不幸地被香港媒體報導。

說到底，警報是涉及人身安全的重要資訊，必須見樹見林，不是官僚的功課或哲學學究的自慰。類似警示在海外由研究國際事務的部門負責，發出前會諮詢駐當地人員、專家學者、業界代表，並非閉門造車。最需要這制度的人，其實是那些對國際形勢瞭解有限的一般遊客，他們簡單直接：八號風球不用上班、三號要；黑色不去、紅色去，僅此而已。不能排除有人接收了政府資訊，反而決定出發去日本，以為這不過像三號風球下衝浪。這樣的人只要有一個，而又不幸發生意外，制度的公信力就蕩然無存。（香港明報）